China’s emerging export control regime
中国は「統一輸出管理システム」の構築を目指している。これは米国との交渉を優位に進める以上の意味を持つ。
by Kyle Chan
中国が最近発表した輸出管理体制の大幅な拡大は、米国や欧州、世界中で衝撃と懸念を引き起こしている。最も注目すべきは、MOFCOM（中国商務省）が発表した第61号通達で、中国産のレアアースを価値ベースで0.1％以上含む製品について、製造場所を問わず域外管轄権を行使することを定めている。これは域外適用範囲においては米国の「外国直接製品規則（FDPR）」に、内容ベースの広範な適用範囲においては米国の「デミニミス規則」に相当する中国の対応策である。
これらの説明はいずれも妥当だが、もう一つの根本的な動機を指摘しておきたい。中国は独自の技術・産業能力を維持・活用するため、強固な輸出管理体制を構築したいと考えている。MOFCOMによる一連の輸出管理関連発表は、中国が「統一された輸出管理制度」と呼ぶ体制構築に向けた最新の動きに過ぎない。米国の最近の行動や今後の二国間交渉が中国の取り組みを加速させた可能性はあるが、中国の最新の動きは、最終的には以下の戦略的目標を達成できる輸出管理体制を構築するための長期的な推進策の一環である：
- 地政学的な影響力：他国に対する経済的強制手段の開発
- 技術的支配：特に中国企業が海外生産を拡大する中で、EVバッテリーなどの特定産業における技術的優位性の維持
- 国家安全保障：潜在的な敵対勢力に利用される可能性のある軍事・両用物品の管理
輸出管理体制の構築
長年にわたり、中国は軍事物品や核兵器関連資材の輸出管理を複数の機関が分担する断片的な体制で運用してきた。1980年代から1990年代にかけ、中国は大量破壊兵器を中心に、様々な軍事品及び「両用」物品に対する法的根拠に基づく輸出管理体制の構築を開始した。皮肉なことに、より強固な輸出管理体制の確立を中国に迫ったのは米国やその他の国際的な関係主体であった（エヴァン・メデイロスによる2005年のRAND報告書参照）。2001年、中国は初の輸出管理品目リスト（中国禁止輸出・制限輸出技術目録）を公表した。2010年には、尖閣諸島（中国名：釣魚島）周辺での中国漁船船長拘束への報復として、日本へのレアアース輸出を制限したと報じられた。（オーストラリア国立大学とIMDビジネススクールの研究者らは、日本へのレアアース輸出が実際に制限されたかどうか疑問を呈している。Seaver Wangは制限が事実であったことを強く主張している。）{1}
しかし過去10年間で、２つの大きな変化が中国をより包括的で制度化された輸出管理システムの開発へと加速させた。
１つ目は2017年から始まった一連の米国の輸出管理措置が、中国に自らの経済的報復手段を研ぎ澄ますよう促した。2017年3月、米国はZTEがイラン・北朝鮮に対する米国の制裁に違反したとして、一時停止された「輸出禁止命令」を発動した。この命令は最大7年間にわたりZTEの米国製部品調達を事実上遮断するものであったが、当初は合意の一環として停止されていた。しかし1年後に米国が実際にZTEへの輸出禁止命令を発動すると、中国のハイテク企業は瞬く間に崩壊の瀬戸際に追い込まれた。
2017年3月のZTE事件は北京に警鐘を鳴らした。輸出管理を駆使して米国が中国の大企業を事実上潰す意思と能力を有することを示したのだ。その直後の2017年6月、MOFCOMは輸出管理法の草案を公表し、法的根拠に基づく統一的な輸出管理体制の構築に着手した。2019年と2020年、米国はファーウェイに対する輸出管理を強化し、実質的に米国技術とTSMCの半導体製造サービスから切り離した。その直後の2020年末、中国は輸出管理法の最終承認を急ピッチで進めた。
２つ目は中国の技術力と産業基盤が、北京が地政学的・貿易上の理由で管理に値すると判断する水準まで進化したことだ。中国は現在、レアアース加工、永久磁石、電池用LFP正極材、リチウム抽出などの分野で技術的優位性や独自の生産能力を有していると確信している。これが中国に地政学的な力を持たせる。同時に、中国が守るべき価値あるものを有していることを意味する。BYDやCATLといった中国企業が海外に製造工場を建設する中で、輸出管理は中国企業が先端技術を売却したり無償提供したりしないよう北京が確保する手段となる。
米国を真似る
中国の多くの措置は、米国の制裁・輸出管理システムの一部を意図的に真似ている。エンティティリスト、50％関連会社ルール、FDPRの域外適用、「デミニミス」基準、半導体製造の技術的閾値、「デュアルユース」の正当化などがそれだ。これは輸出管理を超えた領域にも及ぶ。米国が中国船に港湾使用料を課したのに対し、中国は米国船への港湾使用料で報復した。米国の関税措置に対し、中国は同水準の関税で報復した。米国が中国製通信機器や港湾クレーンにバックドア的な安全保障調査を実施すれば、中国は米国製IT機器やNvidiaチップに同様の調査を行うのだ。
戦術レベルでは、この模倣は「中国が米国に報復できるだけでなく、米国の手法に匹敵する形でそれができる」ことを示している。同時に政治的カバーも提供する。このミラーリングの手段は、中国は米国を模倣しているだけだと主張できるため、越権行為の非難を免れる。少なくとも北京はそう考えている。
しかしここにはより深い戦略的動機がある。中国は輸出管理を、地政学的競争の時代における先進国の重要ツールと見なしている。米国の輸出管理の標的となった経験から、その戦略的価値を痛感しているのだ。米国が地政学的レバレッジとして活用できる高度な輸出管理体制を持つなら、中国は「大国」として同等の体制を持つべきだと考えている。輸出管理は遠洋海軍を持つことに似ている。北京が自国の輸出管理について語る際、それを特別な経済兵器ではなく「国際上通行的做法」として位置付けようとしている。
米国やその他の国々はそうは考えていない。米国は、中国の最新の輸出規制を均衡のとれた対応ではなく、エスカレーションと捉えている。トランプは、中国は「非常に敵対的になりつつある」と反応し、その行動は世界全体を「人質」に取っていると述べた。スコット・ベッセント米国財務長官はその後、「これは中国対世界」だと言った。EUの貿易担当委員であるマロス・セフコビッチは、中国のレアアース輸出規制は欧州に「実際の経済的損害を与え、信頼を損なっている」と述べた。欧州諸国にとって、中国のレアアースに関する行動は、彼らの「デ・リスキング」戦略を正当化するものである。日本、EU、その他のG7諸国は、中国の行動に対してG7が協調して対応するよう求めている。
北京は明らかに不意を突かれ、その後数日間、説明の声明を発表せざるを得なかった。MOFCOMは、「これは輸出禁止ではなく輸出規制である」（「我想强调的是，中国的出口管制不是禁止出口」）こと、また、世界のサプライチェーンへの影響は実際にはごくわずかである（「确信相关影响非常有限」）ことを繰り返し述べなければならなかった。しかし、中国が自ら掲げる「責任ある大国」としてのイメージや、世界の安定を支える存在という立場へのダメージは、容易には修復できない。中国が輸出管理能力の強化に向けた一歩（米国の措置と何ら変わらない）と見なした行為を、他国は世界経済を大きく混乱させる行為と捉えたのである。
鈍い輸出管理と精密な輸出管理
問題の一端は、中国の輸出管理そのものの性質にある。米国と比較すると、中国の輸出管理は比較的新しい上に未発達だ。世界経済全体に衝撃波を送れる強力な輸出管理を持つことと、的を絞った精密かつ強固な方法で展開・執行できる輸出管理を持つことは別物だ。経済的な核兵器を持つだけでは不十分だ。地経学的な観点では、長距離精密誘導ミサイルに相当するものが求められる。これまで輸出管理の「内容」に焦点が当てられすぎて、「方法」が軽視されてきた。
米国の輸出管理がより発達しているのは、米国の影響力が大きいからではなく、特定の国や個別の企業を標的にする選択的執行能力が制度的に優れているからだ。Nvidia GPUの中国向け輸出管理が漏れたという数々の報告があるにもかかわらず、米国が中国に対してこれほど細かなレベルで輸出管理を執行できる能力は、この分野における米国の能力がどれほど発達しているかを証明している。米国を模倣しようとするあらゆる努力にもかかわらず、中国の輸出管理は重要な点で大きく異なり、さらなる混乱と不信を引き起こしている。
中国の輸出管理はかなり大雑把だ。今年初め、中国が初めてレアアース輸出管理を実施した際、広範なレアアース関連輸出に事実上包括的な禁止措置を課し、その後膨大な数の申請を個別に審査・許可するプロセスを段階的に進めた。この過程で未処理申請が大量に滞留し、国際的な買い手が承認待ちとなることで数多くのサプライチェーン問題を引き起こした。現在中国は、規制リストに掲載された中国産レアアースを実質的に含有するほぼ全ての製品に対し、同様の措置を計画している。これは大雑把な手法であり、多くの正当なエンドユーザーが、従来使用していた重要部品を入手するため、長い承認プロセスを経ることを強いるものである。
中国は安上がりな輸出管理をしようとしている。米国はBIS輸出執行局の捜査官を世界中に配置し、米国輸出管理違反の可能性を調査している。中国には同様の監視・執行能力が世界規模で存在しないため、より間接的な方法に頼らざるを得ない。例えば、輸出許可を求める買い手による詳細な自己申告などだ。EU貿易担当委員マロシュ・セフコビッチが、企業が経験する苦難について再び語っている：
申請書類を提出する企業からは、EU加盟国の国内当局でさえ必要としないような質問を頻繁に受けると報告されている。生産ライン工程の極めて詳細な写真記録や、サプライチェーン全体の情報を提出しなければならないケースも頻繁にある。
これは輸出管理をする場合非常に煩雑な手法だ。輸出許可を求める外国企業だけでなく、北京の当局にとっても、これら全ての書類を精査し個別判断を下す必要がある。こうした書類審査には、膨大な事務処理能力に加え技術的専門知識が求められる。さらに、中国当局は特に潜在的な備蓄や回避策を防ぐ場合、保守的な判断をしがちだ。これが今年前半にサプライチェーンの混乱を引き起こしたライセンス承認の官僚的遅延の主要因の一つだろう。
中国は最大限の選択肢を確保しようとしている。中国の輸出管理規則は広範に設計されており、「デュアルユース」や「最終用途」の判断において北京に大幅な裁量権を与えている。北京は特定の国・企業・品目に対して、全面禁止から無制限まであらゆる段階の規制を柔軟に適用できる。また北京は政策変更も公然と行うこともあれば密かに実施することもでき、他国は推測するしかない。
しかし皮肉なことに、この広範かつ不透明なプロセスこそが、かえって不確実性を増幅させ、他国に最悪の事態を懸念させる要因となっている。他国は自国が何らかの制裁を受けているのか、それとも遅延が単なる官僚的な滞留の結果なのか（例えばMERICSの「意図的な遅延？」参照）と困惑する。
拡大する中国の地経学的ツールキット
最後に、中国の新たな輸出管理は、拡大する地経学的ツールキットの一部として捉えることが重要である。その一部は米国からの借りものだが、一部は明らかに中国独自のものだ。以下は、中国が外国の不都合な行動に対する報復として地経学的手段をとった例の抜粋である：
* 韓国：2016年に韓国に米軍THAADミサイルが配備されたことへの対応として、中国は国内の韓国企業、韓国からの中国向け輸出、韓国への中国人観光客を対象とした圧力キャンペーンを開始した。
* リトアニア：2021年にリトアニアが「台北代表事務所」の名称を「ヴィリニュスの台湾代表事務所」に変更したことに反発し、中国はリトアニア外交官の追放、リトアニア製品の輸入禁止、バルトの小国に対する経済的圧力キャンペーンを展開した。
* ノルウェー：2010年に中国の民主化運動家として知られるLiu Xiaoboにノーベル平和賞を授与した決定を受け、中国はノルウェー産サーモンやその他の製品の輸入禁止で報復した。
* オーストラリア：2020年、オーストラリアがCOVID-19の起源調査を推進した後、中国は石炭、ワイン、牛肉、大麦を含む幅広いオーストラリア産輸入品に関税を課すか輸入禁止措置で報復した。
* 台湾：2016年に蔡英文が選挙で勝利した後、中国は大陸からの団体旅行や個人旅行の制限など、様々な措置を通じて圧力を強めた。
「ネガティブ」な強制的・懲罰的措置に加え、中国は中国投資の可能性といった経済的「インセンティブ」も用いて他国の行動に影響を与えている。最新の事例は、中国が「産業外交」と呼ぶ手法で、製造業の海外投資を優遇国へ誘導していることだ。
過去に中国は輸入禁止や観光客の引き揚げなど、巨大な市場へのアクセスを地政学的レバレッジとして活用してきたが、輸出管理は技術と産業能力を地政学的ツールとして活用する方向への転換を示している。皮肉なことに、米国と中国はお互いの手法を借用している。米国は今や自国の巨大市場を地政学的ツールとして活用し、中国は独自の輸出管理体制を構築することで米国の後を追っている。米中交渉がどのような方向に進んでも、中国は輸出管理システムの構築を継続していくだろう。
https://www.high-capacity.com/p/chinas-emerging-export-control-regime